论工商注册登记背信行为法律规制完善_理论研究_镇江市工商行政管理局
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论工商注册登记背信行为法律规制完善
时间:2017-11-20
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镇江市工商局  赵剑萍

 

摘要:工商注册登记便利化后,在市场主体准入中存在违背受托义务和忠实义务现象,除了擅自以其他股东名义变更登记事项外,出现一些设立、变更或注销登记后违背向工商(市场监管)部门承诺事项情形,如,用他人知名商标作企业名称误导公众;实行先照后证后一些企业擅自从事未经许可的行业等等,造成他人利益受损。这需要在分析注册登记背信行为构成要件、表现特征、法律规制价值基础上,探析对注册登记背信行为法律规制的路径,为工商注册登记背信行为立法提供框架、依据和路径。

关键词:注册登记   背信行为   表现形式  法律规制

 

在我国立法中,刑法修正案(六)使用“违背对公司的忠实义务”、“违背受托义务”表述,“背信”一词在“两高”公布的刑法修正案新罪名中首次出现。背信行为不仅突出表现在证券内幕交易方面,随着商事制度改革步入深水区,在市场主体准入中亦时有发生,存在违背受托义务和忠实义务现象,如,工商注册登记便利化后,擅自以其他股东名义变更登记事项。再如,设立、变更或注销登记后违背向工商(市场监管)部门承诺事项,用他人知名商标作企业名称误导公众;实行先照后证后一些企业擅自从事未经许可的行业;以简易注销逃避债务等等,造成他人利益受损。尤其是后一类背信行为是伴随改革而出现,现行法律没有相应法条规制。商事主体注册登记背信行为包括哪些?其构成要件与表现特征如何?法律责任如何?背信注册与冒名注册诈骗有何区别?这既是立法需要解决的重要问题,也需要理论研究来回答,回答了这些问题,实际上就是为立法提供框架、依据和路径。

一、注册登记背信行为的法律界定

传统理论认为背信行为,是指处理他人事务或管理、处分他人财产或财产性利益的行为人,故意滥用权限或违背信托义务,损害他人财产利益的行为。[1]但随着政府规范和维护市场秩序的方式变化,从偏重行政制约向行政权与私权平衡发展转变,出现了当事人向行政机关承诺事项,背信行为的表现形式和内涵有了新的时代特征。背信行为(包括背信犯罪)的本质,是违背法律上的信任关系从而损害委托人的权益。在我国市场监管法律中就有一些惩治这类背信行为条款。比如侵犯商业秘密,似乎与背信无关,但因其是“违反约定或者违反权利人有关保守商业秘密的要求”而披露、使用或者允许他人使用其所掌握的商业秘密,实质上还是一种背信行为。注册登记背信行为构成要件是:

第一,行为人是特殊主体,是企业或内部股东和出资方。企业与股东和出资人之间、投资人之间、企业与注册登记机关之间存在着一种信任关系,这种信任关系,可能是基于法律、法规的规定而产生的,也可能是基于委托、承诺而产生的,或者是基于某种地位或习惯而产生的。

第二,实施了违背忠实义务行为。背信说是德国审判实践首先提出来的,背信行为除了存在于行为人与第三者的关系中外,还存在于行为人与委托人的对内关系中,行为人所实施的行为,也不限于法律行为。国际上看,德国、奥地利、瑞士、中国澳门等刑法都明确规定忠实义务来源于法律、官方委托或法律事务。法国和俄罗斯法律所指的背信行为是滥用他人信任,以使自己或者第三者获取利益。凡是破坏注册登记事实上的信任关系的行为,都能成立背信行为,背信行为虽有多种,但从性质上分析,归根结底是损害政府与企业间、企业内部间信任关系。

第三,背信行为造成危害结果。背信的危害主要在于违背企业内部和注册机关的信任,并且造成了他人利益上的损失,至于委托的任务是否财产上的事务,并不决定危害的有无和程度。行为人故意违背信任,不会是无缘无故的,总是另有所图的,不是为了自己的利益,就是为了第三者的利益,或者是为了损害债权人的利益。谋取的利益并不限于财产上的利益,行为人为了身份上的利益或者其他利益而违背任务的,都可以构成背信行为。

二、注册登记背信行为的表现形式

正如上文所述,背信行为除了存在于行为人与注册机关的信任关系中,还存在于行为人与委托人的对内关系中,因此,注册登记背信行为分为两种:一是主要存在于人合性质企业,如公司、合伙企业股东或投资人之间背信行为。现实中经常发生股东或投资人擅自处理应由公司股东大会或治理机构的事宜;未征得股东同意私自转让股份;伪造其他股东笔迹提交虚假材料侵吞其股份,甚至隐瞒重要事实骗取登记。二是违背注册登记承诺事项。自2014年注册资本实缴制改为认缴制以来,市场监管部门深化改革,简政放权,突出信用监管,其中一重要方面就是实行企业注册承诺制,主要有五大内容,分别是企业名称申报承诺、住所申报承诺、申报注册材料不全容缺承诺、涉及许可事项的先照后证承诺、简易注销承诺等,当此类注册登记后当事人违背承诺事项则构成另一种背信行为。

实践中,往往对背信行为认识不足,突出表现在一是与违约不分,二是与冒名登记不分。背信的前提是事先存在“信任和委托关系”,这也是背信的根本特征。由于在行政法方面缺乏系统理论研究,更多是在民事上以侵权和违约处理。背信登记与违约、冒名登记有根本区别。首先,背信行为与违约行为的内容不一样,违约是违反约定中的义务,而背信则含有滥用权利与违背义务两种情形,违背企业注册时承诺在法理上显然是与民事违约有本质区分;其次,违约与背信的结果要求也不同,违约不一定造成他人财产上的损失,而背信的成立必须造成他人财产上的损失。背信登记与冒名登记区别在于,背信登记中伪造其他股东笔迹提交虚假材料取得登记属于冒名登记,但冒名登记又包括假冒不具有信任关系第三人身份材料骗取登记,如以他人丢失身份证件取得工商注册登记等等。

三、法律规制注册登记背信行为的价值

立法活动和执法都是在一定法的价值观指导之下的国家行为。人们在一系列立法问题上应做怎样的抉择,是法制定中的价值认识、评价和选择问题。法律规制注册登记背信行为的价值在于:

 一是平衡效率与安全,促进市场经济发展。效率与安全是法律价值两个重要方面,但有时处于冲突状态。各地工商部门推进商事制度改革,不断深化简政放权,放宽市场准入,简化住所登记手续、名称登记便利化改革、放宽经营范围登记等措施,不断降低准入门槛,这大大提高了注册登记效率,打造高效、便捷、优质的营商环境。但不可否认的是,这一定程度上与确保交易安全这一目的价值有冲突。既要防止过于依赖事前制约回到改革原点,又要确保市场规范有序,这应该有一定的尺度来衡量效率与安全的平衡点,从而保护市场经济中所需要的诚信。

二是破解注册申报承诺制改革中出现的困惑。法律面前人人平等原则不仅要求在适用上讲求人人平等,也要求所有人都应该受到法的保护。可是,对于善意人和注册机关来说,现行法缺乏相应的规定,因此使其没有得到应有的保护,这不能不说是一种立法上的缺失。法律规范应该是假定和处理相结合模式,从而构成有机的、有序地的逻辑体系,这样的体系也可以说才是科学的,合理的。现行注册登记行政法律规定中,对违背企业注册中名称申报、住所申报、申报注册材料不全容缺纠错、先照后证承诺、简易注销承诺等,尚没有相应法律处理模式,这既不利于法律制度完善亦不利于执法和司法。

三是促进信用法律体系建设。完善的信用立法、失信惩罚机制和政府的高效监管需要在法治框架下设计。哪些行为属于失信?评价主体不一样,标准往往也不一。但背信行为,由于要件和表现特征明确,可由法律统一制定标准。在构建以信用监管为核心的新型监管模式中,对改革中出现新的情形,一方面需要强化信用约束,强化社会监督、构建多元共治格局,另一方面加强对背信行为法律规制显得尤为重要。

四、对注册登记背信行为法律规制路径

1、完善实体立法,用法律巩固改革成果。应当坚持区分原则,对背信行为从实体法作出规制,将背信行为与违约、冒名登记区别开来,单设条文明确背信行为的类型和行政、民事与刑事责任。当前,商事制度改革步入深水区,但是立法相对滞后,甚至有的没有相关法律依据。如果规则的数量与法律调整的需要相差太多,背信现象将会大量出现。现行《公司法》第一百九十八条规定:“违反本法规定,虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的,由公司登记机关责令改正,对虚报注册资本的公司,处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款;对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司,处以五万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,撤销公司登记或者吊销营业执照。”显然,这一条文不利于对背信行为的定性和法律制裁,已与当前商事制度改革不相适应。 

2、完善法律责任制度,平衡注册登记当事方权益。法律责任是法律义务履行的保障机制和法律义务违反的矫正机制,在整个法律体系中占有十分重要的地位。然而,背信责任在行政立法上几乎处于空白。如,国家工商总局《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》中,突出体现了“诚信推定”,但如何操作中体现“诚信推定”的权责平衡?《指导意见》中“诚信推定”在于通过优化登记流程、减少申请文件实现了市场主体退出的便利化:在提交材料方面,将企业在申请普通注销登记前须向登记主管机关提交的公司依法作出的决议(决定)、清算组备案证明、清算报告等多份文书材料合并简化为全体投资人签署的包含全体投资人决定企业解散注销、组织并完成了清算工作等内容的全体投资人承诺书;对于未开业或无债权债务的企业,申请简易注销登记时只需要提交法定代表人(投资人或执行事务合伙人)签字(盖章)的申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、全体投资人承诺书和营业执照正副本即可;企业在简易注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的,登记机关可以依法作出撤销注销登记等处理;被撤销注销登记、恢复主体资格的企业,将被列入严重违法失信企业名单,并在国家企业信用信息公示系统公示;相关利害关系人可以通过民事诉讼主张其相应权利。对恶意利用企业简易注销程序逃避债务或侵害他人合法权利的,相关利害关系人可以通过民事诉讼,向投资人主张其相应民事责任,这其中也包括执行《公司法》第二十条“公司股东滥用公司法人独立地位和股东有限责任,逃避债务,严重损害公司债权人利益的,应当对公司债务承担连带责任”的规定。我们知道,注册资本认缴制最大特点是公司责任制度完善,突出体现了“刺破公司面纱”。企业违背简易注销登记承诺,企业在简易注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的,登记机关可以依法作出撤销注销登记等处理;而此时,公司股东应该何种相应法律责任?从顶层设计上仍要完善配套措施,否则无法真正意义上实现“严管”,甚至是信用惩诫。再者,企业注销后,权利处置特别是企业物权已发生变动,如因当时简易注销是违背承诺事项而撤销,如何从法律角度对待物权变动和保护第三人利益?因此,制度设计上要防范有关当事人(企业)恶意利用简易注销登记程序,逃避债务,损害债权人利益。

3、完善注册登记行政程序,防控背信行为。好的程序能有效吸纳、消解注册机关、企业投资者之间或善意人之间的对抗。现行商事制度改革推行和深化了公开、告知、承诺等一系列制度,使申请者能参与注册程序的运行。行政相对人作为主体的尊严得到了行政机关的尊重,相对人在此不再是行政权的客体,被动接受市场主体准入,而是作为一个主体,对影响自己权利义务的行政决定的形成发挥了有效的作用。然而,只有双方处于平衡状态,才能实现改革的价值目标即效率、秩序与安全。随着放管服改革深化,原先注册登记行政审查程序已暴露出一些“硬伤”。如,现行法律明确注册登记行政审查以形式审查为主。《公司登记管理条例》规定:申请材料齐全、符合法定形式的,应当受理并当场准予登记。《企业登记程序规定》规定“申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料”、“申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范”。这些规定提供了行政审查客观标准,但记载事项符合法定要求、文书格式符合规范本身并未界定审查应到何地步,在简政放权的同时,应通过完善行政程序规范申请注册的方式和步骤,适当对申请材料进行必要实质审查。

4、完善救济途径,保护善意人利益。注册登记可以容缺受理,如果容缺受理侵犯了第三人的权利,怎么承担责任?依据现行法,注册资本登记制度改革后,对投资人之间因设立发生争议通过民商法调处。此外,《行政许可法》第六十九条第二款规定,“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销”。可见,当前需要重构注册登记背信行为的法律责任和救济途径。

一是对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体注册登记如何处理,应区分违约、冒名登记与登记背信等不同情形。正是由于法律规制不完善导致因工商注册登记类似案例司法审判不一。冒用他人证件骗取工商注册登记自始就当无效,但背信行为以信任和委托关系为前题,工商注册登记有时对另一方有利。如,公司一股东以另一股东名义认缴增资,而该股东并不知情,显然如果获利,该股东可主张增资有效,如果亏损,则可主张增资无效。此外,企业设立的基础是当事人意思表示的结果,因而该行为是否有效,应当由另一方决定。

二是对于注册登记后,违背当时承诺事项,应分别对不同承诺情形确定保护第三人合法权益。例如,当事人领取营业执照后从事未取得许可证的经营行为造成社会或他人损害,如环境污染、餐饮行业油烟扰民时加大执法力度,增加违法成本,保护第三人合法利益。对于违背企业名称申报承诺,恶意损害他人商誉、商品信誉或者知识产权行为,除撤销登记外,立法加大民事赔偿力度,引入惩罚性赔偿机制。

三是填补追责盲区,使注册机关对背信行为的处罚更具威慑力。建议修改我国商事登记管理法律法规,为工商(市场监管)部门查处背信行为提供法律依据,增加背信行为的违法类型,同时明确单独对个人的行政追责方式,如没收违法所得、提高罚金数额等。与此同时,尚需完善刑事立法,目前没有普通背信罪的规定,增设背信犯罪,对严重的背信注册行为追究刑事责任,必然提升对背信行为打击的威慑力。

四是畅通民事求偿途径,让背信者付出沉重的经济代价。建议在民事诉讼法中增加相应条款,使得善意人对背信者的求偿有更直接的法律依据,保护其正当权益。

5、完善信用立法,对背信行为强化信用约束。李克强总理指出:“简政放权,绝不是一放了之,必须在放权的同时加强市场监管。”完善信用立法是加强市场监管的重点。市场经济发达国家在信用建设方面起步较早,相关信用立法比较完善。由于中国市场信用立法相对滞后,政府作为市场监管主体,有责任推动建设市场信用监管体系。一是制定信用基本法律制度。我国目前尚未确立基本的信用基本法律制度框架,虽然在民事、行政和刑事立法中有关于对欺诈等失信行为的处罚规定,但可操作性不强。二是进一步推动市场监管“数据公开”,建立推广信用报告制度。市场监管部门“数据”在法律允许的范围内充分公开,才能为信用体系建设提供丰富的信息源。三是加大背信注册联合约束制度。只有加强信用约束和联合惩诫,实现证照銜接、联动监管、信息共享、社会共治,才能“宽进”同时又通过“严管”确保市场有序。

 

 

 
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